søndag den 15. april 2007

Kapitel 6 : Den nya integrationspolitiken

Av Ingrid Björkman


Åtti- och nittitalens massinvandring hade i grunden förändrat Sverige. De demografiska förändringarna hade fått genomgripande ekonomiska, sociala och kulturella konsekvenser. Den stora politiska utmaningen blev följaktligen att få den ständigt växande mängden av människor från kulturellt mycket avvikande länder att smälta in i det svenska samhället.

Så sent som 1996 hade regeringen ännu inte ”tagit ställning till hur ett mångkulturellt samhälle idealt borde utvecklas framgent” 1. Man förstod helt enkelt inte innebörden av ett sådant samhälle. Denna brist på långtidsmedvetande bidrog tvivelsutan till att invandrarpolitiken trots alla åtgärder och massiva ekonomiska insatser inte fick avsedd framgång. De problem som följde i massinvandringens spår ökade stadigt. Segregationen i samhället tilltog med väldiga påfrestningar på välfärdssystemen som följd, och invandrarskap kom alltmer att förknippas med "annorlundaskap"2. Situationen i flera invandrartäta kommuner var ohållbar; år efter år sprängde invandringen budgetar och prognoser, och den invandrarrelaterade brottsligheten ökade. Dessutom hade en ny underklass med etniska förtecken börjat växa fram, en underklass som inte kände någon solidaritet med Sverige. Det var uppenbart att det behövdes en ny sorts politik!

Den nya politiken, som avlöste invandrarpolitiken, kallades "integrationspolitik". Namnet förklarades med att man nu övergav "en utpekande invandrarpolitik" och att inte bara invandrarna utan även svenskarna skulle integreras i det nya "mångkulturella" samhället.

Integrationspolitiken utformades inte bara i betänkanden och propositioner utan även i en mängd utredningar, program och beslut på olika nivåer och olika områden i samhället. Den är spretig och svår att överblicka. Dock framstår invandrarnas höga arbetslöshet och bidragsberoende samt boendesegregationen som högprioriterade åtgärdsområden.

1 "Sverige, framtiden och mångfalden"

Den invandrarpolitiska kommitténs betänkande, Sverige, framtiden och mångfalden lades till grund för en regeringsproposition med samma titel.3 Utredningen hade inledningsvis slagit fast, att eftersom många numera hade sitt ursprung i ett annat land "saknar den svenska befolkningen en gemensam historia". Därför behövde "en ny nationell gemenskap skapas". Hur detta skulle gå till gav propositionen dock inget svar på. Den begränsade sig till att deklarera, att politikens övergripande mål skulle vara att åstadkomma en samhällsgemenskap med "samhällets mångfald" som grund och att invandrarnas inflytande och delaktighet i samhället skulle öka.

De samhällsområden som främst berördes var arbetsmarknaden och utbildningen. De sociala välfärdssystemen bågnade under den växande försörjningsbördan och det gällde därför att få ut invandrarna på arbetsmarknaden. Och eftersom så många som 40 % av de vuxna utomnordiska invandrarna hade "kort" eller ingen utbildning gällde det att höja deras kompetens.

Idén att befolkningens etniska sammansättning skulle återspeglas på alla områden och samtliga arbetsplatser i samhället utvecklades. Man slog fast, att det krävdes "en offensiv rekrytering" av invandrare till lediga tjänster, där staten borde föregå med gott exempel och se till att andelen invandrare i statsförvaltningen speglade den arbetsföra befolkningens etniska sammansättning. Dessutom föreslogs bl a att arbetsförmedlingarna skulle prioritera nyanlända utomnordiska invandrare och att utomnordiska invandrare skulle få extra hög andel av såväl de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som de offentliga utbildningssatsningarna.

En uppsjö av utbildningar landet runt skulle skapas som huvudsakligen eller enbart riktade sig till invandrare. Sedan kravet på kunskaper i svenska språket för svenskt medborgarskap hade tagits bort i början av åttitalet, hade undervisningen i svenska för invandrare (SFI) givit allt sämre resultat. Därför anslogs nu stora summor för att förbättra denna undervisning. Vidare skulle invandrarnas kulturaktiviteter få speciellt stöd och kulturinstitutionerna rekrytera personal med invandrarbakgrund.

2 Politiken mot arbetsgivarna och arbetsmarknaden

2.1 Mångfaldsdebatten
Efter det att såväl statsförvaltningen som Stockholms stad år 1998 beslutat, att 15 procent av personalen på handläggarnivå år 2000 skulle bestå av invandrare och liknande besked började komma från offentliga förvaltningar landet runt, startade en debatt i pressen om mångfalden i arbetslivet. Av förklarliga skäl var debatten försiktig, eftersom alla som kritiserade landets invandrings- och integrationspolitik riskerade att stämplas som "främlingsfientliga" eller "rasister". De kritiker som tilläts eller vågade publicera sig var framför allt sådana som själva var invandrare.

Debatten handlade främst om huruvida det var odemokratiskt och kontraproduktivt eller ej att väga in "etnisk kompetens" (utländsk bakgrund) som en plusfaktor vid tjänstetillsättningar. Men den handlade även om hur den etniska mångfalden skulle beräknas.

Kritikerna hävdade, att beslut om kvantitativa mål för etnisk mångfald förutsatte etnisk kvotering och positiv särbehandling av invandrare - metoder som innebar diskriminering av svenskar. De politiskt ansvariga förnekade dock samfällt, att det skulle vara fråga om vare sig särbehandling eller kvotering.

Ett annat kritikerargument var att invandrarna ingalunda utgjorde en homogen grupp. Om den offentliga förvaltningen och de politiska församlingarna skulle spegla befolkningens etniska sammansättning, måste ju i rättvisans namn var och en av de 187 etniska grupper som nu fanns i Sverige ha sin egen representation. En iranier kunde väl knappast representera somalier? Och skulle bosnier och serber vara villiga att låta sig företrädas av varandra - eller av en kosovoalban? Om etnisk representativitet genomfördes i det svenska samhället, skulle detta kräva en ytterst detaljrik kartläggning av befolkningens etniska sammansättning.

2.2 Kampanj riktad till arbetsgivarna

För att snabbare få ut invandrarna på arbetsmarknaden inleddes en massiv indoktrineringskampanj som framför allt riktades till arbetsgivarna. En mängd handböcker, vägledningar, rekommendationer och skrifter av allehanda slag från statliga verk, landsting, kommunförbund, fackliga organisationer, näringslivsorganisationer m fl spreds i stora upplagor över landet, bl a till samtliga arbetsplatser med mer än 50 anställda. Deras budskap var en kraftfull plädering för "etnisk mångfald i arbetslivet". Argumenten gick ut på, att om den svenska arbetskraften blandades upp med invandrad, skulle detta leda till ett mer "harmoniskt samhällsklimat" och främja samhällsutvecklingen.

SAF, LO och TCO gick ut med en gemensam information om att företag som utnyttjade den etniska mångfalden blev "mer konkurrenskraftiga", hade "större möjlighet att till fullo utnyttja sin affärsmässiga och sociala potential" samt bidrog till att "skapa ett stabilt samhälle med stark tillväxtpotential"6.

Den omfattande mångfaldslitteraturens budskap var glasklart: Svenskarna förmådde inte av egen kraft utveckla Sverige. De var "etniskt enfaldiga", som näringsminister Mona Sahlin formulerade det 7. Resurserna - företagsamheten, flexibiliteten, språkkunskaperna, anpassningsförmågan - fanns hos invandrarna.

2.3 Skärpt lagstiftning mot arbetsgivarna

Massinvandringen fortsatte emellertid att späda på den höga faktiska arbetslösheten, och invandrarna förblev kostnadskrävande
välfärdskonsumenter. Det var uppenbart att det behövdes betydligt hårdare tag för att få ut dem i arbetslivet. En ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet antogs därför av en enig riksdag. Med stöd av den nya lagen fråntogs arbetsgivarna nu bl a sin dittills självklara rätt att anställa den som de själva ansåg mest lämpad. Det innebar i praktiken, att ansvaret för att reda upp följderna av invandringspolitiken flyttades över på arbetsgivarna 8.

Lagen ålade arbetsgivarna att vid vite och skadestånd "bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet"9. Arbetsgivaren blev skyldig att kalla alla arbetssökande invandrare till intervju. Den som inte anställdes fick rätt att kräva skriftlig motivering av arbetsgivaren. Ansåg han sig orättvist bedömd kunde han anmäla arbetsgivaren för diskrimineringsombudsmannen (DO). Det ålåg då arbetsgivaren att bevisa sin oskuld. Detta innebar omvänd bevisbörda, något som strider mot principerna i svensk lagstiftning. Kunde arbetsgivaren inte bevisa sin oskuld, riskerade han skadestånd i förslagsvis sexsiffriga tal. Skadeståndet skulle nämligen "ha en reellt avskräckande effekt på arbetsgivaren" 10. Från att tidigare ha varit delat, skulle nu fullt skadestånd utgå till samtliga kränkta. Även vid avbruten anställningsprocess - d v s om inte någon anställts - riskerade arbetsgivaren att få betala skadestånd.

1986 hade en ny statlig myndighet, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), inrättats. Den hade till uppgift att se till att lagen mot etnisk diskriminering efterlevdes. DO hade under de gångna 12 åren inte lyckats fälla en enda arbetsgivare för etnisk diskriminering, varför myndigheten nu förstärktes. Dels skärptes DOs uppgifter, dels utökades antalet tjänstemän 11.

Allvarlig kritik mot den nya lagen kom implicit till uttryck i forskningen 12. En rad undersökningar visade, att huvudorsaken till de nya invandrarnas höga arbetslöshet ingalunda var diskriminering från arbetsgivarnas sida. Orsaken var i stället det faktum att den moderna arbetsmarknaden krävde en allt högre språk- och kulturspecifik kompetens, vilket de nya invandrarna från Östeuropa och Tredje världen saknade.

Den nya lagen väckte stor oro i småföretagarkretsar. Att anställa personal, menade man, skulle hädanefter bli ett hasardspel där företagaren i varje läge från platsannons till anställningsbeslut riskerade att bli anmäld för diskriminering. I och med att denna lag trädde i kraft började också, som väntat, anmälningarna för etnisk diskriminering i arbetslivet strömma in, och driftiga personer som f d riksdagsmannen Juan Fonseca, själv invandrare, startade med statligt stöd privata diskrimineringsbyråer för att bistå anmälarna.

2.4 Aggressivare mångfaldspolitik på arbetsmarknaden

Omdaningen av Sverige till ett mångetniskt land gick inte så snabbt som politikerna önskade. Svenskarna var tröga. Tonen i de politiska uttalandena blev därför alltmer irriterad, för att inte säga aggressiv.

Trots att kommuner och landsting anställde allt fler invandrare, anställde de ändock inte tillräckligt många. "Därför kräver socialdemokraterna och miljöpartiet", skrev Dagens Nyheter den 18 oktober 1999, "att landstingen och kommunerna skall öka takten." Och socialdemokraternas partisekreterare förklarade, "att om ingenting annat hjälper kan det bli tal om kvotering av invandrare." 13

I betänkandet Acceptera! föreslogs att samtliga arbetsplatser skulle utse mångfaldsansvariga.14 Vidare rekommenderades regeringen att använda regleringsbreven (regeringskansliets instrument för att styra penninganslagen till de statliga institutionerna) "för att driva på" myndigheternas anpassning till mångfaldspolitiken. Dessutom borde regeringen snarast vidta åtgärder för att ålägga de statliga myndigheterna att införa antidiskrimineringsklausuler i sin offentliga upphandling.15 Detta skulle innebära, att företag som saknade mångfaldsplaner skulle sorteras bort som möjliga leverantörer. Vidare föreslogs att lärarkåren skulle avspegla befolkningens etniska sammansättning, att lärare vid invandrartäta skolor skulle avlönas högre än andra samt att andelen invandrare bland elever och lärare vid kulturinstitutionerna, liksom andelen invandrare i journalistkåren, skulle ökas.

Ansvarig utgivare för Acceptera! var integrationsminister Mona Sahlin. Hon formulerade sig så att folk förstod: "Om två lika meriterade personer söker jobb på en arbetsplats med få invandrare ska den som heter Mohammed få jobbet. [ . . . ] Det ska räknas som ett plus att ha annan etnisk bakgrund än den svenska."16

Den 7 oktober 1999 tog regeringen ett beslut som ålade de statliga myndigheterna att upprätta skriftliga handlingsplaner för etnisk mångfald bland personalen samt att den 1 mars varje år rapportera till respektive departement vilka mångfaldsåtgärder de vidtagit.17 Sammansättningen av de statligt anställda skulle återspegla samhällets etniska mångfald. Med detta regeringsbeslut blev etnicitet ett kompetenskriterium. Detta strider mot regeringsformen, som föreskriver att vid rekrytering till statlig tjänst skall enbart kompetens och skicklighet avgöra.

Regeringsbeslutet följdes av råd och anvisningar från DO, som bland annat föreslog att de statsanställda skulle sorteras i etniska kategorier på sina arbetsplatser. Arbetsmarknadens reaktion mot DOs förslag till etnisk kartläggning blev hård. "I stället för att se den skicklige fackmannen kommer vi att se den etniska tillhörigheten", skrev en chefstjänsteman i DN Debatt. 18

3 "Utsatta områden" - politiken och kostnaderna

För att motverka den etniska boendesegregationen har en rad utredningar tillsatts och gigantiska belopp anslagits. Rapporterna från Storstadsutredningen, som tillsattes 1988, visade entydigt på behovet av förbättringar i de utsatta områdena och föreslog också åtgärder. Storstadsutredningen följdes av andra utredningar som föreslog ytterligare åtgärder och resulterade i ytterligare projekt.20

Intill dags dato har den ena utredningen efter den andra tillsatts, det ena projektet efter det andra sjösatts och allt större summor anslagits. Vad har resultaten blivit? En rad fiaskon - även enligt involverade politikers och tjänstemäns egna utsagor. En kort presentation av de viktigaste projekten:

1995 sjösattes två projekt som väckte speciell uppmärksamhet.

3.1 Blommanprojektet

Det ena projektet kallades "Blommanprojektet" efter dåvarande integrationsministern Leif Blomberg. Projektet som syftade till att motverka segregationen i åtta invandrartäta storstadskommuner - däribland Stockholm, Göteborg och Malmö - innebar att staten totalt satsade 200 mkr. och att berörda kommuner i sin tur satsade sammanlagt 125 mkr.

Blommanprojektet blev ett misslyckande i förhållande till ambitionerna. Projektet skulle bl a stärka kompetensen hos invandrare och öka deras arbetskraftsdeltagande. Det skulle "bryta segregationen och vända utvecklingen i positiv riktning". Men inga belägg finns för att så blev fallet. Blommansatsningen skulle också öka "de vardagliga kontaktytorna mellan invandrare och svenskar". Enligt utvärderingen lyckades detta inte någonstans.21 Eftersom ingen av de deltagande kommunerna gjort någon ordentlig redovisning, var det omöjligt att utvärdera resultaten och även att veta vad de enskilda delprojekten kostat.

3.2 Ytterstadssatsningen

Det andra projektet, "Ytterstadssatsningen", var på 500 mkr. Det var Stockholms stads eget projekt. Dess syfte var att främja den lokala demokratin och förbättra boendemiljön i 13 av Stockholms utsatta stadsdelar.

I april 2000 meddelades, att en "av landets största satsningar på demokrati och mot segregation, Stockholms stads egen ytterstadssatsning, har gått i stå."22 Politiker och tjänstemän kom inte överens och de boende, som skulle ha inflytande över projektet, hade ingen talan.

3.3 Storstadskommittén

1995 tillsattes också Storstadskommittén. Dess uppgift var att föreslå och initiera åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för boendet i de utsatta stadsdelarna i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö. 23

I de tre städerna arbetades kommunala integrationsprogram fram. Programmen var ambitiösa, brett upplagda och involverade samtliga förvaltningar. Integrationsprogrammet för Stockholm inleds med följande stolta ord: "Stockholm ska bli den första stad i världen som bryter utvecklingen mot ökad social och etnisk segregation."

Hur lyckades man? I Storstadskommitténs slutbetänkande Tre städer (SOU 1998:25) ges svaret. Där konstateras, att mångmiljardbelopp hade gått till att försöka bryta upp boendesegregationen och minska arbetslösheten i de utsatta områdena. Enligt anslagsdirektiven skulle särskild vikt läggas vid åtgärder som resulterade i "brett folkligt deltagande". Det innebar att de boende själva skulle få bestämma hur deras stadsdelar skulle förändras.

Men de storslagna satsningarna hade varken påverkat segregationens orsaker eller följder. "Detta är upprörande", skriver slutbetänkandets författare. "Först satsar stat och kommun miljardbelopp på tusentals enskilda projekt, sedan visar man ett högst mediokert intresse för resultaten."24

3.4 Storstadsdelegationen

Storstadskommitténs utredningar och betänkanden resulterade i en ny statlig satsning mot den tilltagande segregationen i storstadsregionerna.25 Regeringen tillsatte för detta ändamål en "storstadsdelegation", och det beslutades att staten 1999 - 2002 skulle fördela drygt 2 Mdr kronor till utsatta områden i samma sju kommuner som storstadskommittén tidigare inriktats på.

Utgångspunkten var segregationens kraftiga ökning i framför allt de utsatta storstadsområdena (medan andelen utlandsfödda i riket utgjorde 10,7 % av befolkningen, var snittet för dessa områden 53 %), det faktum att segregationen bevisligen ledde till sociala spänningar, otrygghet och kriminalitet, samt att brottsligheten ökade mest i områden där den redan var hög. Syftet var att bryta segregationen i de aktuella områdena, varvid åtgärder för att stärka det svenska språkets ställning särskilt skulle uppmärksammas.

Men inte heller detta projekt, som kostat gigantiska summor, har gett önskat resultat. Sommaren 2002 erkände Integrationsverkets generaldirektör, att även om enskilda invandrare hade integrerats, hade boendemiljöerna inte förbättrats. I och med att invandrarna hade fått arbete, hade de nämligen flyttat till andra områden med högre status – och de utsatta områdena har förblivit utsatta.

Ingrid Björkman


1) Sverige, framtiden och mångfalden, slutbetänkande av Invandrarpolitiska kommittén, SOU 1996:55, Stockholm 1996.
2) Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till integrationspolitik, regeringsproposition 1997/98:16, s 17.
3) Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till integrationspolitik, regeringsproposition 1997/98:16.
4) Sverige, framtiden och mångfalden, slutbetänkande av Invandrarpolitiska kommittén, SOU 1996:55.
5) Ulrica Messing bl a i G-P den 7 oktober 1999.
6) Gemensam rekommendation från SAF, LO och TCO, 1995.
7) Mona Sahlin i Dagens Nyheter den 7 mars 1998 och den 15 juni 1998. Betydelsen av "enfaldig" som motsatsen till "mångfaldig" finns inte i svenska språket, vilket Sahlin knappast kan ha varit omedveten om. "Enfaldig" är enligt ordböckerna liktydigt med nedsättande adjektiv som dum, inskränkt, korkad, efterbliven.
8) Ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, regeringsproposition
1997/98:177.
9)Ny lag om åtgärder … , sid 4.
10) Ny lag om åtgärder … , sid 50.
11) Ny lag om åtgärder …
12) Se t ex Bromé, Per, Bäcklund, Ann Katrin, Lundh, Christer och Ohlsson, Rolf, Varför sitter brassen på bänken?, SNS, Kristianstad 1996 och Bromé, Per och Bäcklund, Ann Katrin, S-märkt, SNS, Stockholm 1998.
13) Dagens Nyheter den 18 oktober 1999.
14) Acceptera! Betänkande från den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism, SOU 1998:99. (Kommitténs ordförande var Mona Sahlin.) Se t ex s 103.
15) Ibidem.
16) G-P den 22 oktober 2000.17) Regeringsbeslut den 7 oktober 1999 om att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland anställda, KU 1999/2927/IM.
18)Revisionsdirektör Jan-Eric Furubo, Dagens Nyheter den 26 februari 2000.
19)Bl a: Invandrare i storstad, underlagsrapport från Storstadsutredningen, SOU 1989:111, Välfärd och segregation i storstadsregionerna, underlagsrapport från Storstadsutredningen, SOU 1990:20, Att växa bland betong och kojor, delbetänkande från Skolkommittén, SOU 1997:61, Delade städer, betänkande från Storstadskommittén, SOU 1997:118 och Tre städer, Storstadsutredningens slutbetänkande, SOU 1998:25.
20) Bl a Invandrarpolitiska kommitténs och Bostadspolitiska kommitténs utredningar.
21)Svenska Dagbladet den 26 juni 2000.
22) Svenska Dagbladet den 24 april 2000.
23) De sju kommunerna var Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm, Södertälje.
24) Tre städer, s 122.
25) Satsningen presenterades i Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet, regeringsproposition 1997/98:165.